Patrimoine mondial et compétition politique au Ngorongoro (Tanzanie) : L’extraversion comme logique d’adaptation, de projection et de résistance

Julia Gascon, “Patrimoine mondial et compétition politique au Ngorongoro (Tanzanie) : L’extraversion comme logique d’adaptation, de projection et de résistance”, Mambo! Volume XII n° 3; 2014.

Introduction

Depuis sa création en 1959, la zone de conservation du Ngorongoro (NCA) est l’un des premiers sites protégés de Tanzanie cherchant à concilier mesures de protection des ressources naturelles et activités humaines. Après une labellisation comme patrimoine mondial naturel en 1979 par l’Unesco, la NCA obtient une deuxième reconnaissance de l’Unesco en rejoignant en 2010 la liste des patrimoines culturels de l’humanité grâce à la présence d’empreintes humaines les plus anciennes au monde (Laetoli footprints). L’Autorité de la NCA (NCAA) souhaite dorénavant promouvoir ce site paléontologique, géologique et culturel grâce à une subvention européenne obtenue en 2013. Ce financement doit permettre d’obtenir, à terme, le statut de Geopark, label placé sous l’égide de l’Unesco et reconnaissant un  patrimoine  géologique   international   associé   à de « bonnes pratiques environnementales en favorisant l’utilisation des énergies renouvelables et du “tourisme vert” ».

La mise en patrimoine d’un  site  par  les  labels de l’Unesco renvoie à l’étude de l’imbrication de politiques publiques nationales  et  internationales du patrimoine. Ce processus transforme un territoire en territoire-ressources, et devient le lieu d’une compétition politique entre les acteurs impliqués. Inscrite    dans    le    discours    et    les    pratiques    de « développement », cette compétition est circonscrite à la pensée dominante du développement durable, incarnée par une communauté épistémique qui occupe les arènes internationales de la préservation de patrimoines naturels et culturels, telle que l’Unesco. Du fait même des conditions d’émergence d’un « patrimoine mondial », la reconnaissance internationale par l’Unesco ancre l’objet patrimonialisé dans le  registre  de  l’extraversion,  autrement  dit  de la nécessité de recourir à l’international pour le « créer » comme patrimoine national ; elle renforce ainsi la position d’élites tanzaniennes et diffuse des cadres normatifs opérant aussi bien sur les politiques publiques nationales que sur les registres de résistances à ces mêmes politiques. En questionnant la dimension extravertie de cette compétition, ce texte s’intéresse à la diffusion d’une doxa du patrimoine dans les discours et pratiques des différents acteurs mobilisés sur les enjeux patrimoniaux au Ngorongoro, assurant la perpétuation d’un modèle économique dominant, celui du développement durable.

Origines exogènes et normalisation du patrimoine tanzanien

L’histoire de la zone de conservation du Ngorongoro incarne l’évolution des paradigmes de la conservation de la nature en Occident. Avec l’avènement  de  l’idée de « parc national » à la fin du XIXe siècle,   les premières mesures visant à la préservation d’espaces naturels favorisent la mise sous cloche de ces derniers, où seules les activités touristiques sont autorisées. Les colons allemands puis britanniques sont les pionniers de ces politiques de stricte conservation au Tanganyika, notamment avec la création du parc national du Serengeti en 1940. S’ajustant au difficile contexte politique et économique connu par les puissances européennes dans les années 1930- 1940, les regroupements de défense de la nature abandonnent le paradigme conservationniste pour celui de la protection des espaces naturels : il s’agit non plus de séparer strictement la « nature » des activités humaines, mais de permettre l’usage économique des ressources naturelles tout en les préservant. Sur les recommandations de ces experts, l’administration coloniale britannique décide en 1959 de défaire le Serengeti de sa partie sud-est qui devient la NCA, une multiple use land devant concilier protection de la nature, vie des populations locales et tourisme.

La NCA incarne véritablement la conversion économique qui s’opère à partir des années 1960-1970 dans le secteur de la conservation, institutionnalisé par la création du Centre du Patrimoine mondial de l’Unesco en 1972. L’exotisme de la faune, de la flore et le spectacle des « primitifs » maasaï offrent un formidable ressort touristique dans un contexte de développement  du  tourisme de masse, en même temps que les programmes des institutions financières internationales imprègnent les institutions tanzaniennes du modèle néolibéral. Au fil des décennies, le Ministère des Ressources Naturelles et du Tourisme (MNRT) devient ainsi le premier ministère tanzanien en termes de devises.

Initiée par l’administration coloniale, la patrimonialisation de la NCA continue aujourd’hui d’être   impulsée   de   l’extérieur.   Sous   couvert   de         « coopération », la NCAA porte actuellement un projet de développement élaboré non pas en interne, mais par des « entrepreneurs internationaux du patrimoine ». La réponse de la NCAA, sous la houlette du MNRT, à l’appel à projet européen a en effet été montée en intégralité par deux experts étrangers travaillant l’un pour l’ambassade, l’autre pour l’Unesco (fondateur du label Geopark, cet expert était alors en quête de débouchés économiques pour son association d’experts), en collaboration avec un bureau d’études italien spécialisé dans la réponse aux appels européens. L’actuel projet de valorisation du Ngorongoro est révélateur de la façon dont une politique publique nationale est initiée et modelée par une expertise extavertie, interface entre le gouvernement  tanzanien  et  les  bailleurs  de fonds mais aussi traductrice des objectifs définis par les organisations internationales. Ces entrepreneurs sont aussi les vecteurs d’une orthodoxie du patrimoine par les outils qu’ils mobilisent (missions d’évaluation, toolkit, formations professionnelles, …), participant à l’intériorisation de celle-ci par les acteurs nationaux du patrimoine, ici la NCAA et le MNRT.

On ne doit cependant pas voir dans les origines exogènes du processus de patrimonialisation au Ngorongoro l’expression du seul joug des institutions occidentales : les marges de manoeuvre dont dispose la Tanzanie confirment sa part active dans  les adaptations de ses politiques publiques du patrimoine aux normes dominantes des instances internationales. On peut donc parler d’extraversion dans ces processus de valorisation de patrimoine puisque la normalisation des politiques publiques nationales permet d’obtenir des rentes alimentant une économie nationale.

Contrôle et redéploiement de l’État dans la NCA

Si l’État tanzanien a recours à une expertise extravertie et s’adapte aux normes dominantes de décentralisation et de « participation citoyenne », il déploie de multiples stratégies pour se repositionner et projeter ses intérêts à travers ces mêmes adaptations. Autrement dit, les normes patrimoniales (pratiques et cadres normatifs) sont comprises, appropriées et réappropriées par le gouvernement national pour servir des intérêts nationaux, mais aussi individuels.

Institution parapublique, la NCAA revendique une autonomie qui s’avère toute relative. L’organisation administrative de la NCAA révèle un système clientélaire directement relié à l’exécutif, venant ainsi fortementnuancerl’effectivitéd’unedécentralisation. Nomination par le président tanzanien des membres du conseil d’administration de la NCAA et du district commissioner – qui contrôle les interventions extérieures dans la NCA (organismes scientifiques, humanitaires,…), redécoupage territorial de la NCA avec employés de la NCAA chargés de surveiller chaque zone, acteurs multi-positionnés au conseil d’administration   de   la   NCAA   et   à     l’assemblée « représentative » des populations locales (Pastoral Council), recours à la menace contre les élus locaux dissidents… : toutes ces stratégies permettent à l’exécutif de pénétrer chaque échelon territorial et politique de la zone de conservation, et d’en contrôler les populations.

On assiste également à une montée en puissance  du  secteur  privé   du   tourisme   dans   la promotion de la NCA, l’industrie touristique participant ainsi activement à la définition de qui est légitimement « patrimonialisable ». Il s’agit de définir un marché patrimonial qui renvoie les touristes – pour l’essentiel occidentaux – à leurs propres fantasmes. Cependant,  cette  forme  classique  d’intégration   du secteur privé à la  formulation  et  à  l’exécution de politiques publiques n’est pas synonyme d’un affaiblissement du pouvoir étatique.2 Au Ngorongoro, les pratiques d’aide au développement par les compagnies de safari étrangères permettent 1) de faire de l’industrie touristique l’un des principaux acteurs légitimes d’un développement conforme aux principes  animant  les  organisations internationales ; 2) de diffuser des pratiques considérées comme légitimes à l’échelle internationale, notamment en termes de « développement durable », et 3) dans une moindre mesure, au gouvernement (NCAA et district plus précisément) de se reposer sur des partenaires en se « déchargeant » de certains services publics investis par des acteurs privés (éducation, santé), modelant les territoires selon leurs intérêts.

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De gauche à droite, Denis Lebouteux, directeur de la compagnie française Tanganyika Expeditions-Mountain Kilimanjaro Safari Club, et Adam Akyoo, responsable des relations publiques à la NCAA, au stand tanzanien de la foire internationale du tourisme à Paris en mars 2013. Source : Page Facebook de Tanganyika Expeditions.

C’est côte-à-côte,etmêmeens’hybridant,quel’État et l’industrie touristique se renforcent mutuellement. Les pratiques de chevauchement  se  retrouvent  chez les directeurs de la NCAA, qui ont recours à l’accumulation de postes dans des administrations publiques et privées, doublée d’intérêts individuels investis dans le secteur du wildlife tourism. L’illégalité contribue elle aussi au renforcement du pouvoir étatique dans la mesure où elle permet à des élites, politiques et/ou économiques, d’accumuler des ressources assurant leur domination. Des membres du MNRT et de la NCAA ont à plusieurs reprises été inquiétés par le Parlement tanzanien, parfois même incriminés. Ainsi, les administrations tanzaniennes multiplient les modes d’interventions directes du pouvoir central, ignorant certaines  politiques  ou  lois lorsque cela permet  d’assurer  la  domination  du régime par l’appropriation de ressources, ici la wildlife.

Maintien en dépendance des populations locales et formes de résistances

Les populations locales au Ngorongoro sont fortement encadrées par le gouvernement tanzanien. Cette présence étatique incarnée par la NCAA s’exprime dans le contrôle des activités quotidiennes sur l’ensemble du territoire de la NCA (lieu et type d’habitation, zones délimitées de pâturage, chasse interdite, etc.). Officiellement destinées à favoriser la conservation d’un paysage duquel la « modernité » serait absente et introduire le « développement » parmi les populations locales – tout en encourageant les investissements hôteliers –, ces politiques patrimoniales induisent de fait un  affaiblissement du pouvoir de ces populations, et une dégradation de leurs conditions de vie. Le figeage culturel qu’encourage cette mise en patrimoine de pratiques sociales vient d’une part conforter l’imaginaire occidental d’exotisme et de primitivismes africains, et, d’autre part, légitimer l’action des développeurs et de l’industrie touristique.

Si l’on constate des formes de résistance déployées par les populations locales dans leurs pratiques quotidiennes,    par    exemple    en    transgressant les  interdits  posés,  les  élites  intellectuelles   de  ces  populations  ne  remettent  pas   directement  en cause l’usage touristique du territoire : elles s’efforcent plutôt d’acquérir la légitimité nécessaire  à l’exercice du pouvoir sur ce territoire. Autrement dit, les actions de ces « word warriors » locaux, qui adoptent les pratiques et discours internationaux en reprenant certains standards et concepts promus  par les organisations du  patrimoine  (paiement  pour     services     environnementaux,     droits     des « minorités », « participation », « empowerment », etc.),   ne   contribuent   pas   tant   à   transformer le « développement » qu’à le reproduire.

Conclusion

On retrouve ici le paradoxe souligné par Gilbert Rist d’un patrimoine mondial qui contribue à générer de la « croissance » mais qui est producteur d’une marginalisation de certaines franges de la population et d’une mise en péril des écosystèmes. Ces effets négatifs sont l’occasion pour les ONG locales et les organisations internationales de déployer leurs actions palliatives d’aide au développement et justifier ainsi leur raison d’être. On peut donc dire qu’en Tanzanie, l’imitation des modèles du Nord reste de mise, qu’il s’agisse de la façon dont se pense et se pratique le « développement » par le gouvernement et ses agences, de la manière dont est conçu la participation et le rôle du secteur touristique, et enfin du mode d’intervention – à savoir, palliatif – dédié aux organisations de type humanitaire intervenant dans un des plus riches, sinon le plus riche des districts du pays.

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Affiche représentant un Maasai, centre culturel de la NCA. Réunissant l’ensemble des stéréotypes attribués au Maasai (shuka rouge, lance, colliers de perles et calebasse), cette image est accompagnée d’un court texte qui présente les Maasai comme “une ethnie qui a su préserver sa culture des assaults de la modernité”. Source : auteure, 26 mars 2013.

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Cratère du Ngorongoro, Tanzanie (2013)

 

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References

  1. Extrait du site Internet de l’Unesco, http://www.unesco.org/new/fr/ natural-sciences/environment/earth-sciences/global-geoparks/somequestions-about-geoparks/what-is-a-global-geopark/
  2. Je reprends ici les analyses de Béatrice Hibou, (dir.), La privatisation des Etats, Karthala, 1999, p. 400.

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